A Ferrogrão (FG) está em gestação desde 2012: há 13 anos, portanto. Desde então, foram implantados no mundo cerca de 75 mil km de novas ferrovias — algo como três vezes a malha brasileira hoje existente —, sendo 30 mil km de ferrovias convencionais e 45 mil km de ferrovias de alta velocidade. A China é a grande campeã; mas Índia e Japão — países de tradição ferroviária — e os debutantes Turquia, Arábia Saudita, Marrocos e Indonésia também investiram no setor e fizeram progressos.
Houve um lampejo de esperança em 2014, com o “Procedimento de Manifestação de Interesse” (PMI) e chamamento público visando à concessão da nova ferrovia. Mas a FG patina há cinco anos no Supremo Tribunal Federal (STF), no aguardo do julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) nº 6.553, iniciativa do Partido Socialismo e Liberdade (PSOL) e sob relatoria do ministro Alexandre de Moraes. Formalmente, nela se discute a constitucionalidade da Lei nº 13.452/17, que alterou os limites do Parque Nacional do Jamanxim. Mas, tanto em manifestações públicas como nas sustentações orais no plenário do STF, daqueles que contestam o projeto, o pleito mais ouvido é pela realização de “Consultas Livres, Prévias e Informadas” (CLPI), com base na Convenção 169 da Organização Internacional do Trabalho (OIT).
Em março passado, o Tribunal de Contas da União (TCU), por meio de despacho monocrático do ministro-substituto Marcos Bemquerer Costa (Processo nº 025.756/2020-6), deu sua contribuição para o vai-não-vai: ampliou a pauta de condicionantes e tarefas a serem cumpridas para estudos, modelagem, leilão e outorga da FG. Houve recurso de agravo do Ministério dos Transportes (MT) e da Advocacia-Geral da União (AGU). Ele foi acolhido parcialmente pelo relator que, no entanto, não dispensou o rol de condicionantes.
Visando examinar esse quadro de incertezas e imprevisibilidades — essa verdadeira corrida de obstáculos —, a Associação Nacional dos Usuários do Transporte de Carga (ANUT), entidade que congrega cerca de 90 dos maiores embarcadores e clientes logísticos do país, promoveu, no último 30 de abril, painel cujo título também dá nome a este artigo.
Tal iniciativa deve ser louvada por, pelo menos, três motivos: a) o reconhecimento da existência de um problema — consta que os psicanalistas dizem que “o que não é explicitado não pode ser tratado”; b) o formato escolhido: um verdadeiro debate — hoje algo meio em desuso. O que se tem visto, crescentemente, são eventos que priorizam a veiculação de informações oficiais e/ou emplacam interpretações; c) do convite não consta uma mera nominata de painelistas, mas um rol de quatro questões previamente conhecidas, com a orientação de se procurar respostas e alinhar conclusões sobre essa sincopada trajetória. Parabéns, ANUT!
Mas qual é o problema?
Em síntese, temos logrado a proeza de, a um só tempo, obstaculizar projetos infraestruturais sem efetivamente, na prática, proteger os indígenas. E nem se fale de cuidados médicos e tratamentos dentários, de avanços em educação e serviços públicos. Muito longe disso: até seus modos de vida históricos têm sido ameaçados. Daqueles cujos antepassados imigraram de outras regiões do país e se radicaram na Amazônia há 100 ou 200 anos, também. Exemplos?
Projetos infraestruturais: além da FG, só para ficar nos mais recentes e de infraestrutura logística, vale lembrar dos novos projetos de dragagem, estruturação de hidrovias, Pedral do Lourenço e da BR-319. Mas também de equipamentos logísticos implantados há anos, há décadas, em operação e importantes para a economia regional, que foram ameaçados neste início de ano, como a Estrada de Ferro Carajás (EFC) e o terminal arrendado do Porto de Santarém.
Indígenas e povos tradicionais: quem não está a par basta ler o mais recente informe especial do Fórum Brasileiro de Segurança Pública sobre a Amazônia, divulgado em novembro de 2025, assim como vários recortes desse estudo publicados pela grande imprensa, sites confiáveis e até matérias na imprensa internacional — The Washington Post, por exemplo. Poderá tomar conhecimento do acelerado avanço das explorações irregulares de áreas indígenas na Amazônia — no Pará, em particular — e/ou do avanço das facções, especialmente nas regiões ribeirinhas. Dúvida: tais comunidades teriam sido consultadas por meio de CLPIs?
Ou seja: “Houston, we have a problem!”. Sim; “we have”, no presente.
As questões propostas pela ANUT, como roteiro para se esquadrinhar e se ter um diagnóstico mais claro do problema, não são de respostas imediatas. Nem triviais. Nem convencionais. Merecem reflexões e também a busca de lições com aqueles que têm enfrentado desafios congêneres. Como canta Paulinho da Viola: “As coisas estão no mundo, só que eu preciso aprender”.
O Brasil precisa deste projeto? Por quê?
A primeira pergunta da pauta da ANUT é mais que pertinente. E mais que oportuna. Aliás, como nação, já deveríamos ter essa resposta assentada há anos. Mas, a rigor, o máximo possível, neste momento, é dizer: depende. Depende do que queremos e projetamos para o futuro da região. Depende dos objetivos estabelecidos.
A resposta será “sim” se o objetivo brasileiro for algum subconjunto de: maior competitividade no mercado internacional; aumento de exportações; desenvolvimento econômico da região e do Brasil; maior segurança alimentar do Brasil e do mundo; redução de emissões de gases de efeito estufa (GEE) e de particulados; maior segurança das cargas e das populações lindeiras; maior eficiência energética; aceleração da transição energética.
A resposta será “não” se o objetivo, explícito ou implícito, for a manutenção do status quo. Seja um status quo utópico, imaginado, idealizado, seja o status quo real, atual, em linhas gerais descrito anteriormente.
Logística e transporte não são um fim em si mesmos. São meios para determinado fim; para um objetivo estabelecido.
Parte — ou a origem — do imbróglio da FG decorre da falta de uma clara definição de plano e estratégia, institucionalmente legitimados, de médio e longo prazo para a região. Na verdade, de um projeto nacional.
Na ausência dele, os diversos segmentos sentem-se autorizados a seguir indefinidamente propondo, defendendo e lutando por seus respectivos interesses: inexiste mediação. Agrava a situação a falta de alinhamento entre órgãos de governo e instâncias do Estado brasileiro. Não poderia dar outra coisa.
A boa notícia é que, neste caso específico, há exemplos de experiências de compatibilização de interesses e objetivos das principais partes interessadas (stakeholders) da FG, sejam aqueles explicitados, sejam muitos de “pautas ocultas”. Há tanto benchmarks internacionais quanto manuais produzidos por agências multilaterais — como o Banco Mundial — a partir de experiências concretas em outros países. Vale ao menos tentar, não?
Quais os condicionantes para sua viabilidade?
“Problemas ambientais” é quase um bordão. Sim; essa é a razão invocada para a ADI nº 6.553 em tramitação no STF desde setembro de 2020. Há que se ter claro, todavia, que existem “questões ambientais” reais e concretas; mas também, muitas vezes, elas são usadas como fachadas, biombos ou escudos para interesses outros: econômicos, políticos, corporativos, ideológicos etc. Na meia dúzia de audiências públicas realizadas desde 2017, não era difícil diferenciá-las.
Aliás, uma curiosidade: nesse tipo de discussão, de forma geral, raramente se ouve o termo “interesses”. Curioso, porque normalmente legítimos, tanto quanto ideias, são eles que movem projetos como os da FG. Talvez despenderíamos menos tempo, adrenalina e recursos se “interesses” fossem uma variável explicitada e incorporada nas análises, diagnósticos, discussões, planejamento, modelagens e audiências públicas de infraestrutura.
Apesar de não ser o foco principal do painel, é importante registrar que, além do ambiental, é possível identificar ao menos dois outros gargalos — ou desafios — para a implantação da FG. Dois outros condicionantes.
Institucional: a) alinhamento dos órgãos de governo e Estado — por exemplo: Fundação Nacional dos Povos Indígenas (Funai) e Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (Ibama); TCU e AGU; b) governança, a começar pelos processos decisórios de outorgas, articulações para viabilização e regulação. É essencial saber, por exemplo, quem dá a última palavra. O caso do Tecon 10, em Santos, é emblemático.
Econômico-financeiro: a implantação de um empreendimento de R$ 33 bilhões de CAPEX — segundo a última atualização do Programa de Parcerias de Investimentos (PPI) —, algo entre US$ 6 bilhões e US$ 7 bilhões, é um grande desafio em qualquer país do mundo: capital próprio, financiamentos, garantias etc. Se, por suas características físico-operacionais, a ferrovia só começar a auferir receitas com seus 933 km totalmente implantados — entre sete e dez anos —, diferentemente da ferrovia autorizada da Rumo no Mato Grosso, que deve inaugurar seus primeiros 162 km nos próximos meses, o desafio é ainda maior. A nova política envolvendo o mecanismo denominado Viability Gap Fund (VGF), recém-anunciada pelo Ministério dos Transportes, pode vir a ser uma boa contribuição para aliviar seu fluxo de caixa e viabilizar a FG.
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OIT-169: urgência na sua regulamentação?
Sim. “Regulamentação já”, como titulado e proposto recentemente nesta coluna, visto que ela é um “condicionante incontornável para a infraestrutura brasileira”, tema examinado em artigo anterior.
Vale lembrar, para quem não está tão afeito ao tema, que a Convenção 169 da OIT é uma Indigenous and Tribal Peoples Convention, aprovada em 1989 e atualmente ratificada por apenas 24 dos 193 países-membros da Organização das Nações Unidas (ONU), sendo 15 latino-americanos. Entretanto, é importante observar que os países signatários têm a faculdade de denunciá-la — artigo 39 da Convenção —, mas apenas de dez em dez anos. No Brasil, chegou a haver uma iniciativa legislativa para tanto, na última “janela” de dez anos, mas ela acabou sendo arquivada por perda de prazo e objeto (PDL 177/21).
Não há o que discutir, pois: como o Brasil segue sendo signatário, ela é lei no país. Por conseguinte, sua regulamentação é inadiável, seja para o mencionado alinhamento entre órgãos de governo e avanços em direção a uma governança mais clara e previsível, seja para sintonizar o modus operandi brasileiro, em sua aplicação, aos objetivos e às “melhores práticas” da Convenção.
Um exemplo é o papel das CLPIs no processo decisório dos planos e projetos: aparentemente, é dominante entre nós a ideia de que manifestação contrária de uma comunidade indígena consultada impede a implantação do projeto. Ou seja, na prática, é como se ela tivesse poder de veto quanto à sua implantação. Salvo melhor juízo, essa não é a orientação da OIT quando se examinam os nove documentos complementares disponíveis em sua toolbox.
Já no primeiro, Understanding the Indigenous and Tribal Peoples Convention, quando trata das consultas (páginas 13 a 16, por exemplo), a orientação é clara:
“Conforme estipulado no Artigo 6, as consultas devem ser realizadas de boa-fé e com o objetivo de obter acordo ou consentimento. Nesse sentido, a Convenção nº 169 não confere aos povos indígenas o direito de veto, pois a obtenção do acordo ou consentimento é o propósito do envolvimento no processo de consulta, e não um requisito independente”.
Orientação que, com variações de texto, também é encontrada nos demais documentos complementares.
Interessante observar que o termo “acordo”, explicitado como objetivo central da Convenção, aparece 20 vezes ao longo das 57 páginas desse documento.
Mas, além da questão do veto, há outros temas nebulosos e subjetivos que têm ensejado interpretações controversas na aplicação da OIT-169 no Brasil. Também há disfuncionalidades que foram se consolidando. Assim, nessa regulamentação, alguns pontos não deveriam estar ausentes:
a) Processo: a CLPI é parte do processo trifásico de licenciamento ambiental ou deve precedê-lo?
b) Consultados: apenas os povos indígenas? Só os que vivem nas reservas (52%) ou também os urbanos (48%)? Outros povos tradicionais — beiradeiros, ribeirinhos, agroextrativistas, quilombolas — devem ser consultados?
c) Habilitação: será exigida comprovação da condição de “povos tradicionais”? E de vinculação permanente ao território? Como?
d) Além dos usuais dez quilômetros, o que objetivamente deve ser considerado? E como?
e) Impactos cumulativos deverão ser analisados no âmbito das CLPIs? Dos licenciamentos ambientais? Ou, se analisados, o serão nas “Avaliações Ambientais Estratégicas” (AAE)?
f) Que participação é “aceitável” de entes públicos nas CLPIs? E de organizações não governamentais (ONGs)? E de entidades internacionais e multilaterais?
g) A quem cabe, no governo, recepcionar e adotar — ou não — as manifestações oriundas das CLPIs? Quem é seu titular?
A regulamentação, todavia, não é tudo. Deve ser vista apenas como um primeiro passo. Para alcançar um novo patamar nessa dinâmica, seria importante também avançar na forma de planejar, projetar e modelar empreendimentos infraestruturais. Principalmente os greenfields, como a Ferrogrão.
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Aliás, o fato de ainda estarmos discutindo tal pendência — a necessidade de regulamentação — pode até ser visto como indicador do quanto o Brasil está aquém do que vem sendo praticado em outros países. Há inúmeras experiências mundo afora que poderiam ser tomadas como benchmark. Destaquem-se, por exemplo, Austrália, Estados Unidos e, principalmente, Canadá.
Esses três países são exemplos inspiradores por pelo menos dois motivos: a) de um passado de tensões e conflitos na relação com povos indígenas, aborígenes e tradicionais — Hollywood que o diga —, hoje estão entre aqueles com melhores práticas. Ou seja: demonstram que, sim, é possível mudar; é possível redefinir rumos e práticas; b) nenhum deles é signatário da OIT-169. Isso demonstra que a Convenção não é o único instrumento para o tratamento dessas questões. Não é condição sine qua non.
Todos os três têm detalhados manuais orientativos (guidelines) de como tratar a questão. Também possuem inúmeros projetos infraestruturais com participação de povos tradicionais, nos quais é possível observar: a) desenvolvimento humano — educação e saúde, por exemplo; b) serviços públicos — acessos, energia, comunicação; c) cotas de empregos nas obras e implantação de empreendimentos conexos e associados, geradores de empregos, renda e tributos; d) royalties e fundos; e) preservação e restauração de sítios históricos específicos, com significado cultural e religioso.
No tocante a projetos e investimentos propriamente ditos, vale examinar o exemplo do Canadá. Inclusive, foi realizado, no último 8 de abril, na Bolsa de Valores de Londres, o Canadian Indigenous Investment Summit — evento periódico —, no qual foram apresentados e discutidos dezenas de projetos de energia, mineração e infraestrutura.
Que estratégias devem ser adotadas para a implantação da Ferrogrão?
Há duas inspirações que certamente contribuem para definir uma estratégia eficaz para implantação da Ferrogrão.
Como premissa, vale resgatar o velho Einstein: “Insanidade é esperar resultados diferentes fazendo sempre a mesma coisa”. Bom ponto de partida.
E, na busca de soluções, a sabedoria milenar chinesa pode nos ajudar: “Diante de impasses, mais importante que tentar uma solução é formular o problema de forma diferente”. Aliás, consta que há um ditado grego congênere. Assim, se gregos e chineses chegaram a conclusões similares, deve-se suspeitar que aí há sabedoria, não?
Como pontapé para esse debate, meia dúzia de sugestões:
a) Opiniões sempre existirão; mas, com mais informações e melhor fundamentadas, nós, brasileiros, devemos errar menos e acertar mais.
b) Primado da negociação, em oposição ao “lugar de fala”, ao hermetismo e à ideia de “veto”.
c) Regulamentação alinhada tanto ao espírito e aos instrumentos da OIT-169 — pouco ou quase nunca comentados — quanto às melhores práticas internacionais, de forma geral.
d) Seria muito útil a realização de missão ou visita técnica a esses países para se conhecer a realidade de perto, preferencialmente de forma plural, envolvendo representantes de governos, do setor produtivo e das populações tradicionais.
e) Por que não encontros entre povos tradicionais brasileiros e desses países, na linha das missões entre empresários brasileiros e estrangeiros, quando se buscou destravar o programa brasileiro de concessões rodoviárias, no início dos anos 1990?
f) Projeto piloto é a melhor forma de experimentar e calibrar mudanças. E a Ferrogrão talvez seja o melhor case para tanto. Uma oportunidade de transformar um projeto ferroviário em projeto de corredor de desenvolvimento — desenvolvimento sustentável, como estimulam as agências multilaterais.
Difícil? Sim. Impossível? Não.
Possivelmente, um bom caminho para que, em breve, possamos enunciar a histórica frase como o comandante Jim Lovell verdadeiramente a pronunciou: “Houston, we HAD a problem!” — com o verbo no passado.
(*) Baseado na intervenção inicial do autor no debate da ANUT, ao lado de Guilherme Quintella (EDLP), Alex Carvalho (Federação das Indústrias do Estado do Pará — Fiepa) e Edeon Vaz (Adecon).
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